W Polsce istnieje obecnie 16 izb skarbowych i 400 urzędów skarbowych. Każde z nich jest odrębną jednostką budżetową, samodzielnie bilansującą się, zarządzającą posiadanym majątkiem oraz zasobami, a także prowadzącą własną politykę kadrową. Taka struktura funkcjonowania aparatu skarbowego siłą rzeczy musi wiązać się ze stosunkowo wysokimi kosztami utrzymania aparatu.
Ministerstwo Finansów w ostatnim czasie przyjrzało się tej strukturze, podliczyło straty i zabrało się za reformę[1]. Pomysłem na nią ma być konsolidacja, przeprowadzana w ten sposób, że izba skarbowa oraz podległe jej urzędy skarbowe zostaną przekształcone w jedną jednostkę budżetową. Urzędy będą podległe izbom w sprawach organizacyjno-finansowych.
W uzasadnieniu do projektu, wprowadzającego powyższe zmiany wskazano, że: „Proponowane zmiany nie naruszają konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności”. Czy aby na pewno?
Zasada dwuinstancyjności jest jedną z podstawowych gwarancja praworządności działań organów państwowych. Art. 78 Konstytucji, wprowadzający prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, przewiduje co prawda możliwość określenia wyjątków od powyższej zasady, która jednak, w moim przekonaniu, nie może stać się zasadą i winna być w każdym przypadku interpretowana zawężająco.
Dwuinstancyjność postępowania podatkowego gwarantuje również Ordynacja podatkowa. Istota dewolutywności sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy indywidualnej sprawy. Tylko tak pojęta dwuinstancyjność stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron i innych uczestników postępowania. Z drugiej strony, tak rozumiana dwuinstancyjność postępowania pozwala administracji państwowej na naprawę ewentualnych błędów popełnianych przez organy pierwszej instancji.
Ministerstwo Finansów proponuje, aby wszyscy obecni pracownicy urzędów skarbowych, stali się pracownikami izb skarbowych. Dyrektorzy izb skarbowych będą tych samym nie tylko w stosunku nadrzędności służbowej wobec osób, wykonujących zadania organu pierwszej instancji, ale jednocześnie będą kształtować politykę kadrową organów pierwszej instancji.
Powyższa reforma, budziła od samego początku wątpliwości, jednakże już na początku prac nad nią Ministerstwo zapewniało, iż: „w dalszych pracach nad opracowaniem modelu docelowego funkcjonowania izb i urzędów skarbowych kwestia zachowania zasady dwuinstancyjności będzie stanowić przedmiot dogłębnych analiz i zostanie rozwiązana zgodnie z obowiązującym prawem.”[2]
Mechanizmy mające zapobiec zarzutowi merytorycznej podległości pracowników (obecnie) urzędów skarbowych dyrektorom izb faktycznie zostały wprowadzone. Pozostaje jednak pytania – czy będą one wystarczające?
Pierwszym z takich mechanizmów jest nałożony na dyrektorów izb zakaz wydawania poleceń w indywidualnych sprawach w zakresie realizowania zadań określonych w art. 5 ust. 6 i 6a ustawy o urzędach i izbach skarbowych, tj. przy wykonywaniu merytorycznej pracy urzędów (jak choćby podstawowe zadanie urzędów: ustalanie lub określanie i pobór podatków, wykonywanie kontroli podatkowej, egzekucja należności pieniężnych itp.).
Drugi mechanizm, równie istotny, w odniesieniu do pracowników wykonujących zadania o charakterze „merytorycznym”, stanowi, iż dyrektor izby skarbowej będzie musiał uzyskać zgodę naczelnika urzędu skarbowego w przypadku:
- zmiany warunków pracy i płacy tych pracowników,
- rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem przez pracodawcę, czy też
- przeniesienia ich do innego urzędu.
Pozostałe aspekty polityki kadrowej zostaną poddane wyłącznej kompetencji dyrektorów.
Przyglądając się powyższym propozycjom, mam poważne wątpliwości, czy urząd podlegający finansowo, kadrowo i organizacyjnie organowi drugiej instancji, będzie w stanie prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie podatnika do organów. A właśnie budowanie zaufania i przyjaznych relacji z podatnikiem (które de facto na końcu mają sprowadzić się do współpracy i dobrowolnego wykonywania decyzji podatkowych przez podatnika) przyświecają postulowanym zmianom.
Projekt jest obecnie na etapie uzgodnień. Termin na składanie uwag upływa w drugiej połowie czerwca.
[1] Projekt z dnia 13 maja 2014 r. ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw dostępny na stronie RCL
[2] Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów z dnia 25 marca 2013 r. na interpelację nr 14802 w sprawie planowanej reformy struktur urzędów skarbowych
Małgorzata Duda-Plesińska - doradca podatkowy oraz aplikantka trzeciego roku aplikacji radcowskiej przy OIRP w Warszawie. W latach 2010-2013 pracowała w zespole Mergers & Acquisitions/International Tax firmy Deloitte. Obecnie zatrudniona w sektorze finansowym. Specjalizuje się w zasadach opodatkowania restrukturyzacji, międzynarodowych aspektach prawa podatkowego oraz zagadnieniach procedury podatkowej oraz sądomoadministracyjnej.
Małgorzata jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Szkoły Prawa Niemieckiego we współpracy z Uniwersytetem w Heidelbergu oraz Uniwersytetem w Moguncji. Studiowała również na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Zurychu .
