Komentarz
W dniu 22 listopada br. Prezes URE zatwierdził nową wersję (23) Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Przesyłowej (IRiESP) opracowaną przez Gaz – System. Powodem opracowania nowej wersji instrukcji są postępy w regulacji na poziomie Unii Europejskiej związane z przyjęciem części przepisów uzupełniających do Rozporządzenia 715/2009 tj. Rozporządzenia Komisji 984/2013 – Kodeksu Sieciowego dotyczącego Mechanizmów Alokacji Przepustowości w Systemach Przesyłowych Gazu (Network Code on Capacity Allocation Mechanism in Gas Transmission Systems – NC CAM).
Przyjęte zmiany są częścią szerszego procesu – implementacji postanowień Dyrektywy 2009/73
i Rozporządzenia 715/2009 wchodzących w skład tzw. „Trzeciego Pakietu Energetycznego”. Na poziomie operatorów systemów przesyłowych implementacja ta nastąpi poprzez przyjęcie kilkunastu rozporządzeń Komisji – Kodeksów Sieciowych regulujących wszelkie aspekty transgranicznego przesyłu gazu oraz dostosowanie do nich przepisów krajowych i aktów wewnętrznych operatorów, takich jak IRiESP. Dynamika prac nad poszczególnymi Kodeksami jest zróżnicowana. NC CAM został już przyjęty, a na etapie prac przygotowawczych są Kodeksy Sieciowe dotyczące bilansowania i interoperacyjności.
W dzisiejszym komentarzu chciałbym skupić się na jednym z aspektów NC CAM, który wzbudza sporo kontrowersji wśród interesariuszy. Mowa o obowiązkowym wiązaniu zdolności przesyłowej (art. 19 NC CAM) oraz związaną z nim klauzulą „zachodzącego słońca” – sunset clause, która rozszerza obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych na istniejące umowy przesyłowe. Ta techniczna, na pierwszy rzut oka regulacja, ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia przyszłego kształtu konkurencji na europejskich rynków gazu, kierunku ich integracji czy bezpieczeństwa energetycznego.
Treść przepisu
Obowiązek wiązania zdolności i sunset clause zostały sformułowany następująco:
Art. 19.1 NC CAM:
„po obu stronach punktu połączenia międzysystemowego cała zdolność ciągła jest oferowana jako zdolność powiązana, o ile zdolność ciągła jest dostępna po obu stronach punktu połączenia międzysystemowego”;
Art. 20.1 i 20.5 NC CAM:
„1. Użytkownicy sieci będący w momencie wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stronami obowiązujących umów przesyłowych w odpowiednich punktach połączeń międzysystemowych powinni dążyć do osiągnięcia porozumienia w sprawie powiązania zdolności w formie uzgodnień umownych („uzgodnienie dotyczące powiązania zdolności”), zgodnie z przepisami określonymi w art. 19 niniejszego rozporządzenia.”
„5. Cała zdolność musi zostać jak najszybciej powiązana. Obowiązujące umowy przesyłowe dotyczące zdolności rozdzielonej nie mogą być odnawiane, przedłużane ani ponownie zawierane po dacie ich wygaśnięcia. Ta zdolność rozdzielona staje się zdolnością dostępną od daty wygaśnięcia umów”.
Obecna klauzula została znacznie złagodzona w stosunku do pierwotnych projektów, które przewidywały 5 lat (a nawet 6 miesięcy!) na powiązanie całej zdolności. Niemniej jednak sformułowanie przyjęte w obecnym brzmieniu sunset clause: „jak najszybciej powiązana” jest oczywiście bardzo enigmatyczne i sprzeczne z zasadami dobrej legislacji.
Bezpośrednim skutkiem wiązania zdolności przesyłowej będzie zmiana miejsca dostawy gazu
z punktu połączenia międzysystemowego na punkt wyjścia znajdujący się w hubie sprzedawcy lub hubie odbiorcy gazu. Poprzez powiązanie zdolności przesyłowej po obydwu stronach połączenia systemowego jedna umowa przesyłowa zastąpi dwie przy czym jej stroną będzie tylko jedna ze stron umowy handlowej: sprzedawca lub kupujący. Łatwiejszy stanie się zatem handel typu hub – to – hub, który europejska agencja regulatorów – ACER uważa za jeden z najważniejszych elementów zwiększenia poziomu konkurencji na europejskich rynkach gazu i ich integracji. Część opracowań wskazuje również, że obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych prowadzi do najkorzystniejszego wykorzystania infrastruktury przesyłowej, przez co koszty poniesione przez operatorów na rozwój infrastruktury będą w mniejszym stopniu obciążać odbiorców.
Niemniej jednak przyjęcie takiego rozwiązania jak obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych powoduje szereg skutków ubocznych i dodatkowych kosztów dla sektora. Zdaniem wielu interesariuszy dla upowszechnienia handlu typu hub – to – hub wystarczy wiązanie zdolności przesyłowych na zasadzie dobrowolności.
Konkurencja na rynkach gazu
Wiązanie zdolności przesyłowych zasadniczo zmieni obraz konkurencji na rynkach gazu. Jeżeli umowa przesyłowa, której przedmiotem jest przesył gazu po obydwu stronach połączenia międzysystemowego (dotychczas będący przedmiotem dwóch umów) przechodzi na sprzedawcę, który dotychczas nie był obecny na danym rynku, to uzyskuje on bezpośredni dostęp do odbiorców na tym rynku. Z punktu widzenia konkurencji sytuacja na rynkach gazu może rozwinąć się według kilku scenariuszy.
W jednym ze scenariuszy dotychczasowy odbiorca jest przedsiębiorcą zasiedziałym o pozycji dominującej, a dzięki bezpośredniemu dostępowi dotychczasowego sprzedawcy do jego klientów, dywersyfikuje się oferta dostępna na danym rynku. Jednakże scenariusz taki może mieć skutki negatywne, jeżeli sprzedawca, który uzyskał dostęp do nowych rynków w sposób opisany powyżej, ma pozycję dominującą na swoim rynku rodzimym lub innych rynkach regionalnych. W takim przypadku pozycja dominująca takiego sprzedawcy ulegnie umocnieniu.
Niektórzy interesariusze dopatrują się zagrożenia ze strony obowiązkowego wiązania zdolności przesyłowych dla funkcjonowania rynków hurtowych. W przypadku przejęcia umów przesyłowych przez podmioty dominujące, które równocześnie mogą być producentami gazu, i ich bezpośredni kontakt z klientami, istnieje zagrożenie, że przedmioty pośredniczące w handlu gazem zostaną wyeliminowane z rynku lub ich pozycja ulegnie znacznemu osłabieniu. Ponadto, strona podażowa na europejskich rynkach gazu może ulec dalszej konsolidacji. Co ciekawe, w przypadku Polski ryzyko takie wydaje się obniżone przez docelowe obligo giełdowe na poziomie 70 %, a zatem możliwość bezpośredniej sprzedaży gazu przez zagranicznych sprzedawców będzie mocno ograniczona.
Aspekty kontraktowe
Obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych istotnie wpłynie na kształt obecnie obowiązujących
i przyszłych umów przesyłowych i handlowych.
Wiązanie zdolności przesyłowych po dwóch stronach interkonektora doprowadzi do tego, że przedmiotem umowy przesyłowej będzie usługa transgranicznego przesyłu gazu gazociągami zarządzanymi przez dwóch różnych operatorów. Pojawiają się pytania co do wyboru prawa materialnego takiej umowy, zapisu na sąd, wykonywania umowy w dwóch różnych jurysdykcjach, obowiązującego prawa procesowego, podziału wpływów z opłat między operatorów, interpretacji umowy (np. klauzuli siły wyższej), możliwej interwencji dwóch organów regulacji energetyki czy dwóch organów ds. ochrony konkurencji.
NC CAM nie zawiera na te pytania odpowiedzi. Ustawodawca UE nie opracował również żadnego modelu takiej umowy. Oznacza to, że odpowiednie rozwiązania będą musiały zostać opracowane przez rynek, co rzecz jasna, wiąże się ze wzrostem kosztów transakcyjnych.
Co więcej, obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowej „jak najszybciej” (jak wskazuje sunset clause) stanowi dużą niedogodność dla operatów systemów przesyłowych. Klauzula ingeruje w ich prawa kontraktowe i pozbawia spodziewanego przychodu z obowiązujących umów o świadczenie usług przesyłowych. Niejasne sformułowanie klauzuli powoduje, że może wystąpić sytuacja, w której odbiorca usług przesyłowych będzie się starał sprowokować jakąkolwiek renegocjację umowy przesyłowej, aby doprowadzić do jej zmiany pod kątem wiązania zdolności przesyłowych.
Ponadto, długoterminowe umowy handlowe będą musiały zostać renegocjowane. Będzie to w szczególności problematyczne dla stron, które zawarły umowy przesyłowe krótsze niż ich umowy handlowe. Zmiana w umowach przesyłowych związana z obowiązkowym wiązaniem zdolności przesyłowych wymusi modyfikację określenia miejsca dostawy w umowie handlowej. Oprócz tego, renegocjacja umów handlowych pod kątem miejsca dostawy może skutkować ich renegocjacjami
w innych aspektach.
W przypadku umów przesyłowych, które zostały zawarte w celu spełnienia zobowiązań wynikających z długoterminowych umów handlowych o dużym wolumenie gazu (sytuacja ta dotyczy szczególnie Gazpromu), istnieje ryzyko, że zobowiązania wynikające z tego rodzaju umów nie będą mogły być spełnione. Przy obecnej sunset clause ryzyko to jest mniejsze, gdyż obecnie nie przewiduje się maksymalnego terminu obowiązywania obecnych umów przesyłowych. Niemniej jednak w sytuacji, w której operatorzy będą chcieli związać zdolności przesyłowe mogą sprowokować konieczność zmiany innych postanowień umowy przesyłowej i tym samym uruchomić sunset clause.
Tym samym obniża się poziom bezpieczeństwa energetycznego. Oczywiście perspektywa ta dotyczy Europy Zachodniej, gdzie w umowach długoterminowych upatruje się bezpieczeństwa dostaw po przewidywalnej cenie. Z perspektywy Europy Środkowej każdy sposób na skrócenie umów handlowych i zakwestionowanie pozycji Gazpromu jest postrzegane jako zwiększenie poziomu bezpieczeństwa energetycznego.
Inne skutki
Zdaniem interesariuszy obowiązek wiązania przepustowości będzie łączyć się z problemami natury operacyjnej i kontraktowej. Wiązanie przepustowości jest, w opinii niektórych interesariuszy, rozwiązaniem typu ‘one size fits all’ i nie odpowiada rzeczywistości w której po dwóch stronach połączenia międzysystemowego dostępne są różne rodzaje mocy przesyłowej, o różnym wolumenie oraz gdzie kierunek przesyłu gazu zmienia się relatywnie często – czyli na połączeniach między Wielką Brytanią a kontynentem.
Ponadto, według interesariuszy, obowiązkowe wiązanie mocy przesyłowej, usztywni kierunek przepływu gazu na interkonektorach i utrudni uczestnikom rynku odpowiedź na zmiany po stronie popytowej i uczyni rynki mniej elastycznymi.
Wskazuje się również, że obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych może stać
w sprzeczności z zasadą maksymalizacji mocy przesyłowej przez operatora systemu.
Od strony kosztowej, w analizach opublikowanych jeszcze przed ogłoszeniem projektu Kodeksu Sieciowego NC CAM, wskazywano, że transgraniczne usługi przesyłowe powinny być oferowane tylko jeżeli można uzyskać za nie cenę odzwierciedlającą koszty obydwu operatorów oraz jeżeli operatorzy będą w stanie takimi usługami skutecznie zarządzać. Przyjęte rozwiązanie– obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych wskazuje, że powyższe argumenty nie zostały uznane przez ustawodawcę unijnego za relewantne, w konsekwencji operatorzy zostają zmuszeni do zaoferowania transgranicznych usług przesyłu mimo niedogodności z tym związanych.
PRISMA i early implementation projects – niedoceniona samoregulacja rynku
W dobie integracji rynków gazowych w Europie kwestia usług transgranicznego przesyłu gazu była jednym z ważniejszych trendów w sektorze przez ostatnie lata. Prace nad sformułowaniem NC CAM były bacznie obserwowane przez uczestników rynku. Rezultatem tego zainteresowania jest powstanie paneuropejskiej platformy handlu zdolnościami przesyłowymi PRISMA oraz innych przedsięwzięć typu early implementation projects – jej poprzedników – projektów: Capsquare, TRAC – X, Link4hubs czy innych projektów oferujących przepustowość na pojedynczych interkonektorach. Zasady funkcjonowania PRISMA były dostosowywane do opracowywanych projektów NC CAM. W uproszczeniu, PRISMA oferuje zdolności przesyłowe w kilku europejskich strefach wejścia/wyjścia. Tam gdzie to możliwe, oferowane są zdolności powiązane w dwóch lub więcej strefach wejścia/wyjścia, których zakup umożliwi kupującemu transgraniczny przesył gazu. Mimo, że przeprowadza się jedną aukcję na powiązane zdolności przesyłowe oferowane przez dwóch lub kilku operatorów, to kupujący zawiera umowę przesyłu z każdym z operatów. W skrócie: obowiązuje zasada: jedna aukcja – wiele umów. Takie rozwiązanie pozwala na uniknięcie szeregu kosztów związanych z opracowaniem jednej umowy na przesył transgraniczny, o których mowa powyżej. Można zastanawiać się dlaczego ustawodawca europejski nie zdecydował się na przyjęcie takiego sposobu handlu zdolnościami przesyłowymi.
Argument „za” – transparentność rynku zdolności przesyłowych
Niektóre z opracowań wskazują, że obowiązkowe wiązanie zdolności przesyłowych zwiększy transparentność przesyłu gazu. W obecnej sytuacji, w przypadku braku przesyłu gazu przez interkonektor nie jest jasne, która ze stron: sprzedawca czy odbiorca zrezygnowała z przesyłu. W przypadku zdolności powiązanych staje się oczywiste, że z przesyłu zrezygnowała ta strona, która podpisała umowę na przesył gazu przez interkonektor.
Podsumowanie
Większość interesariuszy krytykuje rozwiązanie oparte na obowiązkowym wiązaniu zdolności przesyłowych. Twierdzą oni, że dobrowolne wiązanie zdolności byłoby krokiem zupełnie wystarczającym do popularyzacji handlu typu hub – to – hub. Zagadnienie to oraz inne uregulowania NC CAM są żywo debatowane przez sektor w ostatnim okresie. Inne aktualne kwestie, takie jak mechanizmy aukcyjne i ich wpływ na konkurencję na rynkach gazu, koszty ponoszone przez operatorów przenoszone na odbiorców czy też zagadnienia z zakresu governance (część autorów kwestionuje Kodeksy Sieciowe jako właściwy instrument do regulacji transgranicznego przesyłu gazu) są powiązane z przedstawionym tu problemem i pewnością są tematami na osobne komentarze.
Konkludując, operatorzy systemów przesyłowych, stoją teraz przed nowym wyzwaniem – opracowaniem procedur, które w płynny i optymalny kosztowo sposób pozwolą przejść na system powiązanych zdolności przesyłowych. Trudno przewidzieć jakie będzie dokładne działanie operatorów. Z całą pewnością będą oni – jak każdy podmiot działający na rynku – dążyć do utrzymania kosztów transakcyjnych na niskim poziomie i zapewnienia sobie zwrotu z inwestycji w infrastrukturę. Pierwszy z tych celów może zostać osiągnięty przez przyjęcie jednolitych procedur w całej Unii Europejskiej. O optymalności tego rozwiązania niech świadczy rozwój projektu PRISMA, do którego sukcesywnie przyłączają się kolejni operatorzy. W odległej perspektywie można rozważać „europeizację” działalności operatorów systemów przesyłowych, powstania europejskiego quasi – operatora i zbliżenie statusu obecnych niezależnych operatorów do statusu ISO (gazociągi pozostaną w rękach dotychczasowych właścicieli, ale zarządzanie nimi będzie w gestii operatora europejskiego).
Niemniej jednak, należy podkreślić, że optymalizacja kosztów operatorów sieci przesyłowych nie jest jedynym priorytetem w dziedzinie polityki energetycznej, budowy konkurencyjnych rynków gazu i ich integracji. W sektorze gazu istnieje szereg interesów społecznych takich jak bezpieczeństwo energetyczne jak i interesów ekonomicznych takich jak urynkowienie sektora czy konkurencyjność cen. Mnogość interesariuszy – rządy, Komisja Europejska, organy regulacji energetyki, ACER, operatorzy systemów przesyłowych, ENTSO-G, przedsiębiorstwa zasiedziałe oraz wielość poziomów regulacji sprawia, że osiągnięcie przez interesariuszy celów regulacyjnych jest zadaniem wymagającym doskonałej wiedzy o architekturze regulacji w sektorze i precyzji w działaniu.
Przyjęcie postanowień NC CAM w obecnym kształcie z całą pewnością stanowi jedną z najważniejszych decyzji przyjętych na poziomie UE w ostatnim okresie. Dalsze prace regulacyjne, związane z implementację Dyrektywy Gazowej i Rozporządzenia 715/2009 na wszelkich poziomach, będą musiały odnieść się do wprowadzenia obowiązku wiązania zdolności przesyłowych – i w zależności od realizowanych celów nakierowane będą na jego neutralizację bądź jak najszersze zastosowanie tego przepisu.
Autor dziękuję za komentarze przedstawicielom belgijskiego organu regulacji energetyki – Commission de régulation de l’électricité et du gaz oraz spółek Fluxys i Gasunie.
