17 lutego Sąd Najwyższy wydał precedensową uchwałę (III CZP 111/15) dopuszczającą wnoszenie skarg na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej dotyczącej zarzutów oddalonych w uzasadnieniu wyroku, a nie w sentencji. To bardzo ważne orzeczenie, które może przeciąć niekończące się spory o to, czy i kiedy można zaskarżyć wyrok KIO.
Aby w pełni zrozumieć dlaczego środowa uchwała Sądu Najwyższego jest aż tak ważna i dlaczego wielu wykonawców czekało na nią od co najmniej dwóch lat, cofnijmy się na chwilę do 10 grudnia 2014 r., do jednej z głośniejszych spraw w historii polskich zamówień publicznych i do postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie o sygnaturze V Ca 3384/14.
W jednym z przetargów organizowanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wykonawca, którego oferta została odrzucona, wniósł odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej. W odwołaniu podniesiono szereg zarzutów, od czysto proceduralnych, które raczej nie mogły mieć dużego wpływu na udzielenie zamówienia stanowiąc jedynie drobne uchybienia, aż po niezwykle poważne, dotyczące korupcji i poważnych naruszeń zasad uczciwej konkurencji, które – w razie ich uwzględnienia – mogłyby skutkować co najmniej odrzuceniem oferty zwycięskiego wykonawcy albo nawet koniecznością powtórzenia całego postępowania przetargowego.
Spośród wielu zgłoszonych zarzutów, Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła tylko jeden – stosunkowo nieistotny, rodzący jedynie konieczność uzupełnienia jednego z oświadczeń złożonych przez wykonawcę, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą i orzekła o uwzględnieniu odwołania (Prawo zamówień publicznych nie zna instytucji częściowego uwzględnienia odwołania. Tak więc, w oparciu o art. 192 p.z.p. Izba uwzględniła odwołanie, słusznie stwierdziwszy, że skoro podzieliła jeden z przedstawionych zarzutów, nie może go odrzucić, nie ma zaś możliwości wydania wyroku częściowego). W sentencji wyroku – zgodnie z utrwalonym zwyczajem – Izba w ogóle nie odniosła się do zarzutów, które odrzuciła, szeroko komentując je wraz ze wskazaniem powodów ich odrzucenia w uzasadnieniu.
Niemal w dzień po wydaniu wyroku przez KIO, do mediów wyciekły informacje o działaniach Centralnego Biura Antykorupcyjnego, które dopatrzyło się w toku feralnego przetargu korupcji. Wydawało się więc, że postępowanie skargowe przed Sądem Okręgowym w Warszawie będzie formalnością i zakończy się szybkim uchyleniem orzeczenia Izby, która to odrzuciła zarzuty dotyczące korupcji bez jakiegokolwiek wnikliwego wyjaśnienia sprawy.
Sąd Okręgowy w Warszawie w ogóle jednak skargi nie rozpoznał. Uznał, że podlega ona odrzuceniu, bowiem skarżący, którego odwołanie zostało przez Izbę uwzględnione, nie ma interesu w skarżeniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Postanowienie to było doprawdy zadziwiające. Przecież nawet pobieżna analiza całego wyroku (wraz z uzasadnieniem) wskazywała, że odwołujący sprawę przegrał. Chociaż bowiem KIO wydała wyrok uwzględniający odwołanie, to nie podzieliła większości zarzutów, nie uwzględniła też wniosków odwołującego co do powtórzenia przetargu lub nakazania ponownego wyboru oferty najkorzystniejszej. Nie uwzględniła więc żadnego z wniosków sformułowanych w odwołaniu, oddaliła też większość zarzutów.
Sąd Okręgowy w Warszawie – powołując się na konieczność odpowiedniego stosowania przepisów KPC o apelacji – uznał, że niemożliwym jest skarżenie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Nie ma więc interesu we wniesieniu skargi, ponieważ odwołanie zostało „uwzględnione”, czyli skarżący nie został pokrzywdzony na skutek jego wydania. Przewodnicząca składu orzekającego, (uzasadniając tą decyzję sądu już wiedziała o działaniach CBA potwierdzających nieprawidłowość rozstrzygnięcia Izby), powiedziała wtedy, że „To spory problem i sąd jest świadom wadliwej praktyki, niemniej nie może rozpoznać sprawy” – miała powiedzieć, wskazując, że clue problemu to praktyka Izby, która powinna w samej sentencji swoich wyroków wskazywać, które z zarzutów oddala.
Praktyczną konsekwencją tego i podobnych rozstrzygnięć były więc sytuacje, w których przegrywająca (de facto) sprawę strona zostaje pozbawiona środka odwoławczego od orzeczenia Izby. Taka praktyka stosowania prawa wprost naruszała nie tylko przepisy Konstytucji, która to gwarantuje każdemu prawo do sądu, ale również przepisy prawa unijnego zawarte w dyrektywach, które zostały wdrożone do polskiego prawa przez p.z.p., w zakresie, w jakim obligują one państwa członkowskie do zapewnienia efektywnej procedury odwoławczej.
Dało się słyszeć głosy, że u podstaw analizowanego rozstrzygnięcia leżała w istocie chęć jak najszybszego „załatwienia” sprawy, a nie jej rzetelnego rozpoznania. Oczywiście to był tylko najgłośniejszy przypadek – dobrze medialnie nagłośniony. W praktyce każdy wykonawca stawał przed problemem: czy stawiać w odwołaniu do Izby więcej niż jeden zarzut, skoro nawet uznanie tylko jednego, nieistotnego, zamknie mi drogę do sądu?
Już wcześniej zaś, bo już w roku 2013, kilka innych sądów również odrzuciła skargi na wyrok Izby, ale na innej podstawie. Wysnuwały, że skoro Krajowa Izba Odwoławcza w sentencji wyroku jedynie uwzględniła odwołanie, nie wypowiadając się co do żądań w nim zawartych (te zawarła w uzasadnieniu), to wyrok w tej części należy uznać za nieistniejący. Innymi słowy: sądy uznawały, że Izba wydaje wyroki wadliwie i de facto nie mają one waloru wyroków. Tyle, że Izba uznawała, że jej praktyka jest prawidłowa. W praktyce wyroki pozostawały w mocy i były niezaskarżalne.
Jeszcze w drugim półroczu 2014 r. Izba wskazywała, że nie można stosować do wyroków izby zasad analogicznych, jak do wyroków sądu w postępowaniu cywilnym, ponieważ „zgodnie z art. 192 ust. 2 p.z.p. oraz ugruntowaną praktyką orzeczniczą [Izby], wyrok wydany przez Izbę może być dwojakiego rodzaju – uwzględniający odwołanie lub je oddalający. W konsekwencji obca regulacjom p.z.p. oraz wspomnianej praktyce jest instytucja częściowego uwzględnienia odwołania z jednoczesnym oddaleniem go w pozostałej części”.[1]
Stąd też od długiego czasu pojawiały się postulaty interwencji ustawodawcy, który mógłby przeciąć te problemy. Jak się okazało – szybciej zadziałał Sąd Najwyższy. Pozostaje mieć nadzieję, że środowa uchwała ułatwi wykonawcom dochodzenie swoich praw i uszczelni jednocześnie polski system zamówień publicznych. Może stać się także symptomem ku temu, aby w toczących się pracach nad nowelizacją Prawa zamówień publicznych uporządkować sprawy związane z wyrokowaniem przez Krajową Izbę Odwoławczą, tak aby rozwiązać powstające problemy raz na zawsze.
[1] Tamże
Grzegorz Kukowka – aplikant adwokacki, prawnik w Kancelarii Pietrzyk Wójtowicz Dubicki Sp. k. Zajmuje się prawem nieruchomości, prawem zamówień publicznych i zagadnieniami prawa konkurencji.
