Social Impact Bonds – społeczna twarz rynków kapitałowych?

Rynek kapitałowy rzadko pokazuje swoje ludzkie oblicze. O ile podczas hossy niewiele osób przejmuje się tym faktem, o tyle kiedy przychodzi kryzys i trupy zaczynają wyłazić z szaf, wszelkie inicjatywy poprawiające wizerunek świata finansów są mile widziane. Nie powinno zatem dziwić, że warszawska GPW chwali się osiągającym obecnie maksima RESPECT Index – indeksem spółek odpowiedzialnych społecznie[1]. Podczas ogłaszania zmian wymagań indeksu zadano istotne pytanie: „czy warto przyjmować odpowiedzialne podejście do prowadzenia biznesu?” Odpowiedź wcale nie jest oczywista, bo zależy od tego co rozumieć przez pojęcie odpowiedzialności i jak bardzo odpowiedzialny chciałby być świat biznesu. Krótko mówiąc – czy chodzi o lepszy kontakt z inwestorami czy rozwiązywanie problemów społecznych.

Związek przyczynowo-skutkowy

Jeśli chodzi o tę drugą wersję, to warto zauważyć, że wiele z takich problemów pozostaje bez rozwiązania, ponieważ w polityce socjalnej brakuje bodźców zarówno finansowych, jak i organizacyjnych. Mimo, że lepiej zapobiegać niż leczyć to prewencja jest kosztowna i ciężko się nią pochwalić w statystykach. Problem w tym, że obecne metody finansowania inicjatyw społecznych stwarzają znaczne bariery dla innowacji[2].  Sektor publiczny nie ma takiej zdolności adaptacji jak sektor prywatny, a skostniałe struktury administracji zniechęcają do częstego eksperymentowania. Pomysł na połączenie zalet sektora prywatnego z potrzebami sektora publicznego jest tutaj naturalny – na pytanie jak to zrobić starała się od 2007 roku odpowiedzieć działająca przy premierze Wielkiej Brytanii Rada Działań Społecznych (ang. the UK Prime Minister’s Council on Social Action)[3]. Tak narodziły się Social Impact Bonds.

Odpowiedzialny pomysł

Pomysł na tego typu instrument finansowy sięga roku 1988, kiedy to nowozelandzki ekonomista, Ronny Horesh, zaproponował wprowadzenie na rynek nieoprocentowanych obligacji, wykupywanych wyłącznie po osiągnięcia określonych celów polityki społecznej. Koncepcja Horesh’a przewidywała zabezpieczenie tych instrumentów finansowych przez rząd lub podmioty prywatne, ich publiczną ofertę a następnie swobodne zbywanie na rynku wtórnym. Social Impact Bond (Obligacja o Wpływie Społecznym), nie zawsze, wbrew nazwie, są obligacjami w potocznym rozumieniu tego pojęcia[4]. Social Impact Bond (SIB) to umowa (kontrakt) zawierana między podmiotem sektora publicznego a podmiotem sektora prywatnego, stosownie do której ten pierwszy płaci temu drugiemu za osiągnięcie określonego w umowie efektu. Wskazuje to na rodzaj umowy rezultatu, zgodnie z którą „emitent” stwierdza, że będzie dłużnikiem „nabywcy” po wykonaniu przez tego „nabywcę” (podmiot prywatny) określonego zobowiązania[5]. Słowo obligacja w nazwie nawiązuje do szczególnego rodzaju dyscypliny charakterystycznej dla rynku kapitałowego – uczestnictwo inwestorów prywatnych zakłada stałą kontrolę jakości oraz konieczność przekonania ich do wejścia w inwestycję przez organizację koordynującą finansowanie. Jak wynika z powyższych informacji, w przeciwieństwie do koncepcji Horesha, SIB tworzą raczej sieć powiązań kontraktowych i nie są przeznaczone do stałego obrotu na rynku wtórnym.

Przyjrzyjmy się jednemu z możliwych mechanizmów „uruchamiania” SIB: podmiot publiczny podpisuje umowę z podmiotem prywatnym – organizacją pośredniczącą (dalej jako SIBOP). SIBOP uzyskuje finansowanie poprzez oferowanie SIBów inwestorom, którzy płacą z góry za udział w przyszłych płatnościach dokonywanych przez podmiot publiczny. Po zamknięciu finansowania, SIBOP wykorzystuje zgromadzone środki, żeby zakontraktować wykonawców lub podwykonawców, w celu dostarczenia określonych usług. Po upływie okresu obowiązywania umowy, niezależny audytor ocenia osiągnięte efekty i przekazuje wyniki analizy partnerowi publicznemu. Spłata inwestorów (wraz z ewentualnymi odsetkami) dokonywana jest ze środków publicznych. Partner publiczny płaci w zależności od osiągniętych wyników. Oprocentowanie („kupon”) może być zróżnicowane[6]. Jeśli SIBOP nie uda się doprowadzić do realizacji określonych celów – podmiot publiczny nie płaci wcale. Jednakże umowa może przewidywać stawkę progresywną, gdzie oprocentowanie rośnie w zależności od ustalonych progów.

Oprócz wspomnianej wcześniej koncepcji Horesha, SIB w założeniu przypominają projekty partnerstwa publiczno-prywatnego (ppp). Projekty realizowane w formule ppp są postrzegane jako trudne i z reguły obciążone wyższym poziomem ryzyka niż tradycyjnie realizowane inwestycje. Na pozytywną decyzję kredytową mogą zatem liczyć jedynie przedsięwzięcia zapewniające najlepsze przygotowanie i dające kredytodawcom poczucie bezpieczeństwa[7]. Dobrze pokazują to również dane statystyczne z lat 2009 do 2012 r. czyli od momentu obowiązywania zmienionej Ustawy o PPP[8]. W 201 ogłoszonych postępowaniach wyboru partnera prywatnego dokonano w przypadku zaledwie trzydziestu siedmiu umów![9] Ponadto, pojawiają się badania, które wskazują na wątpliwe oszczędności w przypadku finansowania w formule ppp – zgodnie z wnioskami dwóch badaczy z Uniwersytetu w Toronto projekty ppp mogą być droższe o średnio szesnaście procent od projektów realizowanych na warunkach rynkowych[10]. SIB mają, przynajmniej w teorii, rozwiązać większość problemów ppp, poprzez otwarcie na znacznie większą ilość inwestorów, w tym nieprofesjonalnych.

Koncepcja SIB może przybierać różne postaci, ale pomysł jest w gruncie rzeczy prosty: sprywatyzuj ryzyko – socjalizuj zyski. Już w chwili obecnej pojawiają się różne odmiany SIB[11]. Mogą się różnić strukturą w zależności od tego jaką rolę ma organizacja pośrednicząca[12] oraz kto dokonuje ostatecznych płatności[13]. Rozwiązaniem wzorowanym na SIB jest np. Community Bond, będąca oprocentowaną pożyczką, udzielaną przez inwestorów organizacjom non-profit na zasadzie przystąpienia do umowy[14]. Cechą wspólną wszystkich tych programów jest zasada – zapłać tylko za sukces (pay-for-success).

Jak to działa?

SIB uznawane są za najbardziej przystosowane do projektów socjalnych. Jako przykłady takich wymienia się: przeciwdziałanie bezdomności, zmniejszenie analfabetyzmu u dzieci z ubogich rodzin, zwiększenie zdawalności egzaminów maturalnych wśród młodzieży wywodzących się z „trudnych” środowisk, zapobieganie chronicznemu bezrobociu czy zmniejszaniu recydywy wśród młodocianych. Chodzi tutaj przede wszystkim o programy z wysokimi kosztami wejścia, o działaniu prewencyjnym, których efekty służyć będą dużej grupie społecznej i których skutki mają wymierne szanse powodzenia[15].

Rozważmy następujący przykład – w Anglii i Stanach Zjednoczonych od lat istnieją więzienia budowane i zarządzane przez przedsiębiorców prywatnych. Natomiast w przypadku SIB zebrane od inwestorów pieniądze wydawane są  na zmniejszenie liczby osób trafiających do tych więzień. Na taki pomysł wpadło brytyjskie Ministerstwo Sprawiedliwości wdrażając jesienią 2010 roku pierwszy program pilotażowy we współpracy z organizacją Social Finance UK. Celem podpisanej umowy było osiągnięcie lepszych wyników resocjalizacji wśród młodocianych przestępców przebywających w więzieniu Peterborough[16]. Ośmioletni kontrakt wart jest osiem milionów dolarów. Cel jest tym bardziej szczytny, że w momencie inicjacji programu aż 60% młodocianych miało kłopoty z prawem w ciągu pierwszych 12 miesięcy od opuszczenia więzienia. Rząd zadeklarował, że zapłaci tylko jeżeli współczynnik powtórnego popełnienia przestępstwa przez więźniów spadnie o co najmniej 7,5 % w stosunku do współczynnika recydywy w grupach kontrolnych w podobnych placówkach. W czerwcu bieżącego roku brytyjskie Ministerstwo Sprawiedliwości pochwaliło się, że od momentu wprowadzenia programu pilotażowego współczynnik powtórnego skazania spadł w Peterborough o sześć procent, podczas gdy w skali kraju odnotowano wzrost o czternaście procent. Nie należy jednak zbyt wcześnie popadać w optymizm, ponieważ niezależny audyt, który będzie mógł potwierdzić te doniesienia, rozpocznie się dopiero w 2014 roku[17].

Innym przykładem jest projekt realizowany w Nowym Jorku, na podstawie współpracy Bloomberg Foundation z bankiem Goldman Sachs. Bank zainwestował 9,6 miliona dolarów w program szkoleń dla więźniów Rikers Island[18]. Celem współpracy jest zmniejszenie recydywy, która wynosi w tym więzieniu około 50 procent[19]! Jeżeli uda się zmniejszyć ten współczynnik zgodnie z warunkami umowy, bank osiągnie zysk w wysokości zależnej od osiągnięcia określonych progów (zmniejszenie wskaźnika recydywy od 8,5 do 20%). Jeśli nie uda się osiągnąć zakładanych wyników, władze Nowego Jorku wciąż będą mogły cieszyć się efektami podjętych działań.

Jak można wnioskować z powyższych przykładów idea zakłada zadowolenie wszystkich stron: społeczeństwo otrzyma działający program prewencyjny, administracja publiczna przesunie ryzyko niepowodzenia na stronę prywatną a inwestorzy będą mogli cieszyć się zyskiem.  Po ogłoszeniu pionierskiego projektu w Wielkiej Brytanii, pomysłem zainteresowało się więcej krajów, m.in. Australia, Irlandia, Islandia, Izrael, Kanada, Kolumbia[20]. Do tej grupy dołączyła niedawno Nowa Zelandia, wprowadzając program pilotażowy w Ministerstwie Zdrowia[21].

Sekrety „sukcesu”

Osiągnięcie powodzenia przez SIB wymaga podjęcia określonych kroków jeszcze przed rozpoczęciem finansowania, takich jak znalezienie dającego się zmierzyć celu, oceny czy SIB jest odpowiednią metodą finansowania projektu i stworzenia infrastruktury właściwej dla współpracy pomiędzy partnerem publicznym i prywatnym. Z punktu widzenia inwestorów, nieosiągnięcie efektu nie może łączyć się z nadmierną karą, mającą odstraszające działanie. Z kolei warunki finansowania muszą uwzględniać oszczędności w stosunku do wprowadzenia tego samego programu bez udziału podmiotów prywatnych. SIB mogą liczyć w tym zakresie na silne wsparcie organizacji non profit, świata nauki oraz agencji rządowych. W ramach pomocy przy wprowadzaniu koncepcji SIB w życie przedstawiciele Harvard Kennedy School, przy pomocy Fundacji Rockefellera, wystartowali z programem „SIB Technical Assistance Lab”. W ramach tego programu władze lokalne mogą liczyć na pomoc we właściwej implementacji założeń i jasnego określania celów SIB. Przedstawiciele HKS pomagają również optymalizować koszty wdrożenia oraz przygotowują wzorce umów SIB[22]. Nie brakuje również inicjatyw zajmujących się standaryzowaniem danych potrzebnych do dokładnej ewaluacji SIB[23], a w przygotowanie podwalin pod przeprowadzania procesów due diligence zaangażowała się firma konsultingowa McKinsey[24]. W rozwój SIB wkład ma administracja prezydenta Obamy, która w projekcie budżetu na rok 2014 zakłada przeznaczenie na badanie przydatności tego typu projektów 300 milionów dolarów[25]. To o 200 milionów więcej niż zakładała propozycja na rok 2013.

Plusy…

SIB oferują systemowe rozwiązanie dla finansowania inicjatyw społecznych. Dzięki tej koncepcji rynek może uzupełniać deficyty w kasie publicznej, a władze nie muszą płacić w ciemno za wyniki.  Do głównych zalet SIB zalicza się również polepszenie efektów przy zmniejszeniu kosztów oraz wybór tylko najskuteczniejszych rozwiązań[26]. Ponadto, przewiduje się, że rynek wymusi transparentność selekcji oraz że eliminację projektów nienadających się do finansowania w drodze SIB. To wszystko przy założeniu, że koszty ewentualnej porażki ponosi podmiot prywatny. Wraz z rozwojem projektu, model finansowania może ewoluować w stronę rynku kapitałowego, a SIB w najjaśniejszych scenariuszach mogą stać się częścią portfeli inwestycyjnych. 

…i minusy.

Każdy kij ma dwa końce. Mimo swoich koncepcyjnych zalet, SIB wiążą się również z poważnymi ryzykami dla wszystkich stron procesu. Podmioty publiczne mogą poprzez SIB próbować „przerzucać” swoją odpowiedzialność za dostarczanie określonych usług. Nieosiągnięcie zakładanego efektu lub wręcz brak zainteresowania ze strony usługodawców wiąże się dla takich podmiotów z ryzykiem reputacyjnym. Problemem jest również zmiana ekipy rządzącej – czy nowa administracja będzie gotowa w dobrej wierze oceniać przydatność projektu? Wreszcie – jak przeciwdziałać sytuacjom, gdy już w średniej perspektywie czasowej wiadomo, że realizacja nie dojdzie do skutku, a partner prywatny musi ciąć straty i ma przez to bodźce do dostarczania jak najtańszej usługi? Z drugiej strony, jak motywować partnerów publicznych do podejmowania zadań o większym niż minimalne ryzyko?

W przypadku wielu projektów społecznych ciężko o dokładną analizę wyników. Ewaluacja prewencji powinna przebiegać w oparciu o grupę, która nie otrzymała ocenianych usług (placebo), a do tego z wyłączeniem wielu inicjatyw, które są prowadzone przez organizacje rządowe i charytatywne. Pierwsze sukcesy mogłyby zachęcać do aplikowania podobnych programów na inne grupy, i prowadziłoby do przekłamań w końcowych ocenach. Jednakże już teraz wiele z tych potencjalnych przeszkód jest identyfikowanych, a poszukiwania długofalowych rozwiązań są zaawansowane. Należy liczyć się z tym, że wraz z dojrzewaniem samych projektów rynek wypracuje praktykę pozwalającą na przetrwanie i wykorzystanie ich zalet.

Podsumowanie

Social Impact Bonds to innowacyjna pomysł, który już zyskał szerokie poparcie społeczne. Projekty pilotażowe wystartowały jednak stosunkowo niedawno, ciężko więc ocenić jak dużym zainteresowaniem, zwłaszcza ze strony inwestorów, będą się cieszyć w przyszłości. Ci ostatni, muszą w tej chwili liczyć się z niewielkim i trudnym do oceny rynkiem. Jeżeli SIB będą konstruowane w sposób łączący ryzyka charakterystyczne dla inwestycji udziałowych z zyskiem właściwym dla inwestycji w obligacje, to koncepcja SIB oznaczałaby obarczoną wysokim ryzykiem niepowodzenia spekulację. Pomimo kompleksowości nie można jednak wykluczyć, że SIB przyjmą się na rynku, chociaż niekoniecznie w obecnej formule. Pytaniem retorycznym pozostaje kwestia czy i kiedy uda się wypracować formułę, w której koszty transakcyjne będą niższe niż społeczny zysk. Organizacja procesu finansowania i zarządzania wymaga czasu, więc dla powodzenia przedsięwzięcia potrzeba wyraźnych sygnałów o sukcesach programów pilotażowych. W chwili obecnej należy liczyć głównie na zaangażowanie fundacji i filantropów. W przyszłości, jeśli SIB trafią nad Wisłę – może udział staną się jednym z wymagań kryteriów wejścia do RESPECT Indexu.